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刘文发  闫永涛

　　核心提示：福建省泉州市以“专项规划引领+ 机制创新突破”为主线，探索形成了城镇低效用地再开发的系统性行动框架。本文系统介绍了泉州市以专项规划统筹空间治理、以市县联动破解权责壁垒、以“四线并联”保障实施效能、以政策集成激活市场动能的低效用地再开发行动机制，为同类型城市提供了“规划—政策—实施”高效联动的可复制范式。

　　低效用地再开发已经成为我国推动城市高质量发展、促进土地资源集约高效利用的关键路径[1]。2022年9月，自然资源部和福建省人民政府联合印发《泉州市盘活利用低效用地试点工作方案》，赋予泉州市盘活利用低效用地试点任务。2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，明确在43个试点城市开展试点。当前，试点工作进程过半，自然资源部正进一步扩大和深化试点，在承前启后的关键时期，对前期经验的总结、模式的凝练和机制的创新尤为重要。在此背景下，泉州市对低效用地再开发“为何推进、由谁实施、如何操作、何以保障”等关键问题进行了探索。

　　泉州市通过系统构建“专项规划引领+机制创新突破”的行动框架，以专项规划为战略中枢统筹全局工作，通过市县联动组织机制、“四线并联”推进机制、多元集成协同机制的创新耦合，形成了规划统筹与制度创新双轮驱动的模式[2]。

　　确立专项规划全流程引领作用。泉州市制定了低效用地再开发专项规划，以“底数—目标—空间—政策—实施”协同为核心，明确低效用地认定标准、再开发目标与策略、再开发单元划定、实施项目与再开发模式、政策体系和资金保障措施，并将其作为统领市域再开发工作的总抓手[3]。

　　一是发挥空间统筹作用，衔接各级各类规划要求，实现低效用地再开发与市域“一湾、两翼、三带、一屏、多支点”总体格局的精准匹配。

　　二是发挥制度创新枢纽作用，将分散的政策整合为“规划—土地—财税”协同工具包。市、县两级共出台城镇低效用地再开发政策41项，有效降低了制度性交易成本。

　　三是发挥资源整合杠杆作用，将低效用地转化为资本增值载体，实现空间再生产与经济、社会、生态效益的复合提升。

　　四是发挥动态调适的平衡作用，平衡保护与开发、短期收益与长期价值之间的矛盾，保障了规划韧性与可持续性。

　　三个维度的机制创新突破。专项规划聚焦权责不清、政策衔接不畅等具体问题，通过“问题导向—责权协同—动态反馈”的闭环设计，构建可持续的三大机制。

　　一是“市县联动”组织机制。泉州市成立了由市委、市政府主要领导担任组长的低效用地盘活利用工作领导小组，强化其在项目谋划和实施层面的统筹协调功能，明确各层级政府和部门的责权，指导市、县两级的政策制定、项目谋划与资金筹措，实现了从规划编制到项目落地的全链条贯通。为凝聚部门合力，泉州市还建立了“定期调度、高端智库、政策支撑、政金携手、数据监管”推进机制和“每周一调度、定期专题协调、季度分析会商”合议制度，定期召开专题会议研究部署重大问题。同时，泉州市政府部门邀请33位部省级专家学者，组建盘活利用低效用地试点专家智库，每季度召开高水平专家咨询会，为试点推进中的难点、堵点问题建言献策。

　　二是“四线并联”推进机制。“四线”即规划线、政策线、项目线、资金线。泉州市通过“空间统筹—制度供给—项目运营—资本流动”深度融合，有效破解了传统开发模式中“规划空转、政策悬浮、项目零散、资金断链”等痛点。其中，规划线负责落实国土空间总体规划要求，锚定再开发战略方向，确定整体目标和功能导向，着力解决土地不够用和土地碎片化问题；政策线提供规则保障，破解制度壁垒，构建权责利分配框架；项目线依托规划目标拆解与动态监测系统，确保实施项目精准落地，并同步反馈政策执行偏差，为政策优化提供依据；资金线支撑再开发实施动力，通过授信资金、专项债券、社会资本参与等多元化融资模式设计，以预期收益撬动市场投入。

　　三是“政策集成”协同机制。泉州市低效用地盘活利用工作领导小组作为跨部门政策协调平台，全面构建政策管理体系[4][5]，消除规划、土地、财税等政策冲突，同步建立政策工具箱动态匹配机制，依据项目特征调用差异化组合包。

　　“泉州模式”的生命力在于将系统性的行动框架转化为可操作、可考核的具体实践。泉州市将“专项规划引领+机制创新突破”的系统性构想，落实于“规划统筹、市县联动、四线并联、政策集成”等关键环节的具体行动中，形成了目标明确、路径清晰、保障有力的操作体系。

　　专项规划统筹空间治理。泉州市组织编制“1+8”市、县两级再开发专项规划（即一个市级专项规划和八个县级专项规划），以优化城市空间格局为核心，通过规划指引、机制赋能、价值再生，实现从“单一地块改造”到“片区统筹开发”的转变。

　　一是目标传导和空间锚定。在统一底数方面，泉州市率先建立了多维度的低效用地评价标准，解决了过去标准缺失、单一或不精细的问题，摸清了90.57平方公里的低效用地家底。在目标传导方面，专项规划将总体规划空间发展战略分解为“强心提质，优化城市中心功能”“提容增效，推动产业高质量发展”“资源活化，提升名城宜居品质”三大核心策略，并划定“兴城市、强产业、活文化”三类再开发单元，其中市级重点单元24个，可盘活低效用地20平方公里。在规划传导方面，泉州市出台县级专项规划编制标准，确保市、县两级成果精准衔接。在项目落位方面，泉州市通过“市级定框架、县区抓实施、收益共分享”模式破解层级博弈，市、县两级“三上三下”共同论证，确定了60个近期重点项目，确保项目既符合市域战略又能激活县域动能。

　　二是规则嵌套与动态适配。泉州市构建了“政策工具—实施路径”联动框架，针对不同类型的低效用地类型设计弹性规则，将分散的部门政策整合为协同工具包，降低制度性交易成本。如，产业用地方面，聚焦低效用地再开发支撑市域50条产业链延链补链，制定“弹性年期+产业准入负面清单”政策包，匹配“专项债+土地增值分成”融资模型，实施中通过“年度项目库+动态调整清单”灵活应对市场变化，实现目标与工具的动态校准。截至目前，泉州市盘活城镇低效用地35.73平方公里，形成五个超万亩工业区、43个超千亩工业区，使标准化园区内工业用地容积率由0.8提高至2.5，新增产业空间2459.43万平方米。

　　“市县联动”破解权责壁垒。泉州市构建了纵向贯通、横向协同的市县联动机制，有效解决了再开发中“谁来做、何时做、如何做”的问题，将规划蓝图转化为切实行动。

　　一是建立“市级统筹、部门协同、县区主责”的组织架构。市级成立市级领导小组，负责统筹决策市域重大事项；部门层面组建常态化协调机制，整合分散权限，确保政策协同和工作联动；区县层面成立县级领导小组，承担具体实施责任。

　　二是实施“定期会商+联合督导+目标考核”三位一体管理模式。在定期会商机制方面，泉州市由领导小组组织召开专题会议，研究部署试点工作的重大事项与关键问题，统筹协调各方资源。在联合督导方面，泉州市结合各专项行动，由市领导带队定期督查重点项目，对再开发项目进行全生命周期跟踪，已实施百个“园区标准化”项目、2370个“抓城建提品质”项目。在目标考核机制方面，泉州市结合各区县特色，构建“定量+定性”“过程+结果”双维考核体系，设计差异化的考核目标[6]，并将再开发成效纳入区县和部门年度综合评价体系，建立正向激励与监督机制。

　　“四线并联”保障实施效能。泉州市以低效用地再开发专项规划为纲领，构建了“规划统筹—政策供给—实施管理—资金保障”四线耦合的推进体制。通过规划实施，泉州市实现了“一转变、一降低、三优化、一增长”。其中“一转变”即土地供应结构转变，开展盘活城镇低效用地和处置历史遗留用地共49.53平方公里，超前五年新增建设用地规模；“一降低”即单位GDP（国内生产总值）耗地率降低，2023年单位GDP建设用地使用面积比2021年下降5.4%；“三优化”即产业空间布局优化、农业空间格局优化、生态空间布局优化；“一增长”即固定投资逆周期增长，2024年固定资产投资额比上年增长7%，增速居全国27个万亿城市第二位。

　　在规划线方面，泉州市明确了“战略引领-空间统筹-规则供给”三位一体的实施路径。规划线在并联体系中承担着奠定基础、提供框架的核心功能。一是通过专项规划进行顶层设计，确立再开发的总体目标与空间格局，为整体工作锚定方向。二是通过划定核心单元构建项目实施的空间平台，整合零散土地资源。三是将空间策略转化为具体规则，为政策制定、项目生成与资金测算提供统一依据。

　　在政策线方面，泉州市建立了“正向激励+负面清单”的双轨政策体系。专项规划构建聚焦“规—建—管”全流程的政策体系，明确规划管理、土地利用、投融资、行政审批、实施监管等五大方向，开展政策创新探索。其具体包括：明确空间管控规则，依据规划划定三大类再开发单元，差异化制定用地性质转换、混合开发等政策；推动审批流程再造，建立“规划条件预核—联合审批—容缺预审”机制，将规划条件作为土地收储、出让的前置依据，审批环节由串联式变为并联式，审批时间平均缩短了30%以上；明确利益调节工具，根据项目类型设定增值收益分配比例，并配套产权置换、地价优惠等政策工具包。

　　在项目线方面，泉州市构建了“全生命周期项目管理+动态监测系统”双轮驱动的实施体系。泉州市以专项规划的实施计划为蓝本，将市级规划确定的近期再开发目标分解至各区县，并嵌入动态监测系统进行管理。一是建立“潜力识别-方案编制-联合决策-开发监管-绩效评估”全流程标准化模块。前期由市、县两级共同筛选试点项目；中期推行“一项目一清单”审批改革，整合规划许可、用地审批等流程；后期通过土地出让合同附加监管协议，明确产业准入、投资强度等履约条款。二是构建动态监测系统。泉州市建设了低效用地再开发“一张图”管理平台，系统集成低效用地分布、类型、面积等核心指标，实时跟踪项目经济、社会、生态效益；同时建立“年度评估+动态调整”机制，结合监测结果优化项目开发时序与政策工具包，确保项目实施与市场需求动态适配。

　　在资金线方面，泉州市构建了“专项资金撬动+社会资本跟进”的可持续融资体系。泉州市以专项规划确定的开发时序与收益预期为锚点，明确重点单元增值潜力等级，精准匹配融资工具。其中，对公益性强的古城改造项目或“活文化”项目，通过发行专项债券，绑定再开发中高回报地块作为偿债来源；对经营性优质项目，采用“ABO（授权-建设-运营）+土地增值收益分成”模式，吸引社会资本组建联合体，由政府以规划承诺的容积率提升、产权分割政策增强投资信心。如，泉州市实施“百个”市级园区标准化项目，总投资超2100亿元。

　　“政策集成”激活多方动能。泉州市通过“纵向传导—横向耦合—时序迭代”三维机制，构建了规划管理、土地利用、投融资、行政审批、实施监管五大政策协同的动态运行框架。五大政策维度通过“机制嵌套”实现增效：规划管理构建空间规则框架，土地利用激活要素流动性，投融资注入市场动能，行政审批降低交易成本，监管政策通过“监测预警—效能评估—合规约束”三阶控制保障系统稳定。

　　一是政策纵向传导式集成。泉州市以专项规划的“战略目标—空间坐标—实施计划”为纵向链条，各领域政策逐级分解适配。其中，市级规划提出再开发具体目标，区县投融资政策则配套地价优惠等政策工具。行政审批政策同步推行“多审合一”，确保目标落地效率。

　　二是政策横向耦合式协同。泉州市建立了跨部门政策联动和反馈机制，实现“规划-土地-财税-金融-审批-监管-考核”政策协同。如：土地利用政策的产权整合规则需与投融资政策的社会资本准入条件联动设计；行政审批的“容缺受理”机制需以监管政策的信用评级体系为支撑，通过数据接口标准化降低制度摩擦。

　　三是时序动态化调校。泉州市聚焦政策体系的动态适应性与自我优化能力，通过“效能反馈—冲突识别—规则升级”的闭环逻辑，实现政策组合的持续进化。同时，泉州市利用多维度反馈机制定位制度瓶颈：对比专项规划设定的量化目标与实际完成值，识别偏差较大的政策领域；收集政府、企业、产权人等主体的政策体验，筛选高频痛点；评估政策工具与市场周期、产业趋势的匹配度。